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Brevi Riflessioni sull’Art.41 della Costituzione

July 23rd, 2010 by Leonardo

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Avv. Francesco Rubini, per IHC

Tra le numerose riforme annunciate ed ancora in attesa di attuazione da parte dell’attuale maggioranza politica, una tra le più controverse e di quelle destinate a suscitare maggiori polemiche – anche a causa di evidenti risvolti simbolici ed ideologici – è certamente la ventilata modifica dell’art. 41 della nostra Carta Costituzionale. L’intero articolo così recita:

L’iniziativa economica privata è libera.

Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.”

Non sappiamo ancora con certezza quale potrebbe essere il possibile nuovo testo dell’articolo: autorevoli esponenti del Governo hanno recentemente sostenuto la necessità di assicurare una “copertura costituzionale” alla libertà di impresa ed al riconoscimento del libero mercato, attraverso una esplicita menzione di questi nella norma costituzionale. Tuttavia non si ha, ad oggi, una proposta su cui riflettere ed eventualmente dibattere ai fini di una possibile riforma.

Sembra comunque utile rileggere la norma costituzionale attualmente in vigore, magari con uno sguardo critico ma comunque sereno, per chiarire alcuni punti controversi e dare qualche stimolo alla discussione.


Si deve, prima di tutto, sgombrare il campo da una posizione, talvolta sostenuta in passato, arbitraria e totalmente errata: quella, cioè, che la Repubblica sia aprioristicamente avversa alla libera impresa ed alla iniziativa economica nel quadro complessivo del mercato e della proprietà dei mezzi di produzione. Questa idea, portata avanti da taluni settori della dottrina giuridica maggiormente inclini ad una lettura ideologica della Costituzione, è da considerarsi priva di qualunque fondamento, per evidenti motivi.

In primo luogo, perché la Costituzione afferma dei principi che, dal punto di vista logico, sarebbero inconcepibili se non vi esistessero il dinamismo economico del mercato e la libertà di impresa: si pensi, ad esempio, al riconoscimento del sindacato, che presuppone la contrapposizione tra imprenditore e lavoratore salariato; alla tutela del lavoro in tutte le sue forme; al riconoscimento del diritto di proprietà (che include necessariamente anche i beni produttivi, stante l’inesistenza di una distinzione netta, per la maggior parte dei beni economici, tra una “natura produttiva” degli stessi ed una “non produttiva”).

Ma vi è di più: l’esplicito riconoscimento della libertà di iniziativa economica, infatti, lungi dall’essere una semplice “clausola di stile”, è invece un argine fondamentale nei confronti di qualunque tentazione autoritaria e anti-mercato, volta a calpestare o negare uno delle fondamentali libertà moderne: con questo riconoscimento, infatti, qualunque atto normativo che negasse a taluno – o a talune categorie di soggetti – la possibilità di stabilire una qualche attività economica o di “fare impresa”, incorrerebbe immediatamente in una censura di incostituzionalità.

Perfino il successivo art.43, nel momento stesso in cui ammette – del resto come pura eccezione – la possibilità di riservare o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, determinate imprese o categorie di imprese allo Stato o a “categorie di lavoratori”, riconosce in modo implicito ma ben chiaro la proprietà privata dei mezzi di produzione e quindi anche la libertà di iniziativa economica.

Non sembra affatto, allora, che l’articolo 41, per lo meno nel suo esordio, abbia in sé un carattere di ostilità verso la libera impresa e meno ancora che possieda delle venature “socialisteggianti”, quasi che la Costituzione volesse ad ogni costo portare un attacco ai principi del libero mercato. Se si legge la Carta in modo sistematico e senza inclinazioni ideologiche si può addirittura pervenire a delle interpretazioni diametralmente opposte: ciò che agli occhi di alcuni appare una contrarietà, può risultare un argine ed una forma efficace di tutela.

Vi sono, però, anche altri elementi di riflessione. Infatti, secondo una tesi assai stimolante, autorevolmente sostenuta da una parte della dottrina costituzionalistica, l’art.41 riconoscerebbe non soltanto la libertà di intraprendere iniziative economiche nella forma classica della azienda (quale entità per sua natura deputata alla produzione di beni e servizi), ma riconoscerebbe altresì il pieno diritto di tutti i soggetti di svolgere una qualunque attività o professione – in collaborazione o individualmente – che abbia una rilevanza economica e risulti utile ad altri. In questo modo risulterebbe tutelato non solo l’imprenditore, ma anche – ad esempio – l’artigiano, il libero professionista e perfino il lavoratore dipendente: tutti costoro sarebbero protetti nella propria decisione, libera ed insindacabile, di svolgere una attività economicamente rilevante, vista come una espressione suprema della libertà di autodeterminazione – e quindi dello sviluppo della personalità umana – trovando nella stessa Costituzione la protezione da ogni forma di autoritarismo che miri ad impedire, negare o limitare lo scambio di prestazioni economiche nel quadro del lavoro libero.

Maggiori discussioni hanno sollevato, invece, i successivi commi, secondo e terzo, dell’art.41. Circa il divieto, contenuto nel secondo comma, di svolgimento dell’attività economica “in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”, è dubbio che una clausola siffatta abbia una rilevanza normativa diretta. Essa appare, infatti, come rilevato perfino da Luigi Einaudi in sede di Assemblea Costituente, una espressione di speranza, un voto o un auspicio affinché l’attività economica sia il più possibile compatibile con la massimizzazione della utilità collettiva e con una dignità umana sempre più elevata ed ampiamente riconosciuta. In nessun caso, però, tale proclamazione sembra avere una diretta incidenza normativa, tale cioè da essere alla base di una azione degli organi amministrativi o un criterio che fondi una sentenza in un caso singolo.


La dottrina successiva, tuttavia, specie tra gli anni Cinquanta e Sessanta, ma con significativi precedenti durante il corporativismo fascista, ha elaborato una teoria, detta della “funzionalizzazione dell’attività economica privata”. Secondo questa teoria, l’attività economica privata non sarebbe un esercizio di libertà e di autodeterminazione, ma sarebbe una funzione sociale, con scopi ed obiettivi stabiliti non dagli operatori economici, ma dal potere pubblico, quale garante della società nel suo complesso, scopi perciò ulteriori ed estrinseci al mondo della produzione e dello scambio, visto come una semplice frazione della società sempre potenzialmente in conflitto con il resto dei consociati. Le conseguenze di una simile interpretazione sono evidenti e – ci si consenta dirlo – dirompenti: se il mondo della libera impresa è costantemente – in modo potenziale o attuale – in opposizione agli interessi generali, esso deve essere “disciplinato” dall’autorità al fine di renderlo più compatibile con la società nel suo complesso. Di qui, allora, la possibilità di una costante ingerenza della burocrazia, del sindacato diretto del giudice sulla maggior parte delle scelte imprenditoriali e perfino la giustificazione di forme di vero e proprio dirigismo economico, con l’impresa asservita ai “piani” o “programmi” stabiliti dalla legge.

Questi dubbi, in effetti, sono ulteriormente rafforzati dalla lettura del comma 3 dell’art.41, laddove si parla di “programmi e controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”.

Qui la vaghezza raggiunge un livello preoccupante e spiega la tendenza di parte della dottrina a vedere in questa disposizione addirittura la giustificazione costituzionale di forme di programmazione e pianificazione economica ispirate ad una sorta di embrionale socialismo. Se questa lettura risente fortemente di una impostazione ideologica e può essere considerata eccessiva e non compatibile con disposizioni di segno opposto, certamente non si può negare che il principio di una programmazione economica stabilita dalla legge è il frutto coerente di una sfiducia nelle capacità autoregolatrici del mercato, giudicato incapace di raggiungere una situazione di “ottimo sociale”; di qui, allora, la attribuzione alla autorità politica della suprema regolazione di tutta l’attività economica.

L’esperienza che si è avuta in Italia, specie a partire dai tardi anni Sessanta, è quella di una specie di “dirigismo morbido”, con la approvazione di una sola vera legge di programmazione economica, nel 1967, ed una lunga serie di interventi della Corte costituzionale su singoli punti della normativa, cha hanno avuto il merito di portare alla proclamazione di alcuni interessanti principi generali.

La Corte, emanando sentenze su questioni apparentemente meno “politiche” e più tecniche – come ad esempio: la legittimità o meno dell’obbligo di iscrizione in appositi albi, il rilascio di concessioni e licenze amministrative, l’assunzione obbligatoria di personale appartenente a categorie svantaggiate, il divieto di licenziamento delle lavoratrici a causa di matrimonio o di gravidanza, i limiti all’attività estrattiva di risorse naturali, il divieto di gioco d’azzardo, la disciplina dell’orario dei pubblici esercizi – ha tentato, pur con varie oscillazioni, di contemperare il principio della libertà di impresa, e più in generale di attività economica, e le numerose limitazioni al medesimo contenute nella vastissima ed alluvionale legislazione approvata nel corso di quasi cinquant’anni, quasi tutta con effetti di evidente compressione del principio generale in nome dei più vari ed eterogenei valori, anch’essi costituzionalmente garantiti, dalla vita ed incolumità della persona al diritto al lavoro, dalla maternità all’uguaglianza della donna, dal diritto al riposo alla difesa della fede pubblica.

Il problema maggiore che l’esperienza storica ha dimostrato è quello del corretto equilibrio tra i vari e numerosi principi affermati dalla Costituzione, fatalmente destinati, proprio per la loro pluralità ed eterogeneità, ad entrare in conflitto tra loro. Che tutti i valori ammettano una qualche forma di bilanciamento – e quindi di parziale o totale sacrificio di fronte ad esigenze ritenute maggiormente meritevoli di tutela – è implicito nella stessa Carta costituzionale e ad esso non sfuggono neppure i valori supremi: si pensi, nel Diritto penale, al principio della legittima difesa o alla previsione della reclusione, che di fatto comprimono valori costituzionali di primaria importanza, come l’incolumità e la libertà personale e, nel caso della legittima difesa, possono perfino – ed in modo del tutto legittimo – portare al sacrificio della stessa vita umana.

Se dunque non esiste alcun valore costituzionale, per quanto elevato esso sia, che non ammetta una qualche forma di compressione da parte di altri valori, certamente questo è sempre stato più facilmente ammesso nell’ambito dei rapporti economici, dove, almeno in apparenza, non sembrano esservi principi di livello supremo. Tuttavia, tale compressione è arrivata spesso, troppo spesso, a rendere difficilissima l’attività economica e di libera impresa. La pesantezza e lentezza della burocrazia italiana, i vincoli posti dai numerosi interessi in conflitto, la politicizzazione del sistema economico, con lo Stato-imprenditore onnipresente in quasi tutti i settori, il clientelismo a tutti i livelli ed oltre a ciò una cultura ideologica, largamente diffusa nel Paese, avversa, se non palesemente ostile alla libera impresa e al dinamismo economico, hanno portato ad un sistema distorto, nel quale la figura dell’imprenditore è stata spesso oggetto di un ingiusto disprezzo. Raramente si è visto in esso il soggetto che più di ogni altro, con la propria intraprendenza e fantasia e rischiando in prima persona, crea ricchezza e innesca – magari anche inconsapevolmente – il circolo virtuoso dello sviluppo sociale e civile e pone le basi perfino per una più forte cultura dei diritti. Perché un Paese dove il merito e l’innovazione vengono premiati, dove la fantasia e la creatività nel produrre sono riconosciute e apprezzate, è un Paese che diffonde cultura, che difende la dignità umana e favorisce il benessere di tutti, sia individualmente che collettivamente.

In conclusione, oggi, dopo una lunga esperienza, non si tratta più di affermare l’idea che tutti i valori costituzionali debbono ricevere idonea tutela, comprimendo qualche altro valore di maggiore ampiezza e suscettibile di gradazione, come appunto la libertà di attività economica, giacché questo è ormai ampiamente assodato da decenni nella cultura giuridica e nello stesso sentire sociale; al contrario, si tratta di recuperare il giusto spazio alla libertà di attività economica, troppo spesso misconosciuta, disprezzata ed inutilmente limitata.

La nostra speranza è che coloro che si accingono a mettere mano alle necessarie riforme abbiano la consapevolezza del valore della libera impresa e della libera iniziativa economica e, con una oculata espansione e nel rispetto di altri non meno importanti principi, sappiano darle il ruolo che essa merita come apportatrice di ricchezza e sviluppo.


1 Response to “Brevi Riflessioni sull’Art.41 della Costituzione”

  1. 1

    Leonardo, IHC Says

    Tra l’altro il testo di Einaudi fu “bocciato” proprio perché il promotore (che non ricordo) del testo poi diventato art.41 citò a sua difesa Hayek. Quindi la rilevanza dello scontro ideologico attorno all’art.41 ha ragione di venire, come fatto da Rubini, ridimensionata.

    Certo che quel terzo comma…

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