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Chiariamoci: Questo È il Bilancio dello Stato (parte I – Capiamo il Vocabolario)

July 8th, 2013 by Leonardo

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IHC ospita una serie di tre articoli del twittatore folle Roberto “Roundmidnight” (@CertainRegard). Ringraziamo tantissimo per lo sforzo di renderci edotti su questo tremendo mistone di finanza e diritto amministrativo dalla tassonomia fuorviante, che ci insegnerà tra l’altro un po’ di aspetti nascosti nella diatriba dei debiti della PA verso le imprese; sperando che ci fornisca in futuro altre perle del genere, suggeriamo ai cortesi lettori di seguire i suoi tweet.

 

di Roberto “Roundmidnight”

 

Tempo fa si discuteva con l’amico Leonardo di debiti (non onorati) della PA verso i fornitori, di deficit e indebitamento pubblici, ed è emersa la necessità di scrivere qualche riga per sviscerare meglio i termini della questione e stimolare la riflessione, aperta ovviamente al contributo di tutti.

Spesso, nel pubblico dibattito, si sintetizza partendo dal fondo, cioè dall’indicazione dei dati ormai noti a tutti: si dice, in sostanza, che l’Italia avrà, nel 2013, un deficit  del 3% (e, rientrando tale deficit nei parametri europei, verrà chiusa la procedura d’infrazione) e un debito che sicuramente supererà i 2000 miliardi. Meno noto è che cosa si intenda, esattamente, per “deficit”, come si forma tale deficit, se è verosimile che tale deficit sia pari a quella percentuale e come mai i debiti verso i fornitori non vengano onorati (oppure occorra l’assunzione di nuovo debito per onorarli), nonostante le relative spese siano state, a suo tempo, previste in bilancio e finanziate.

 

Occorre, prima, fornire una breve precisazione terminologica. Per deficit si intende quello che i documenti di contabilità nazionale riportano come “indebitamento netto”, cioè la differenza tra entrate accertate e spese impegnate in un preciso esercizio finanziario. La parola “indebitamento” non deve trarre in inganno. Tutti noi, nella vita quotidiana, assumiamo debiti (per acquistare una casa, un’automobile, ecc.) ma non è affatto detto, ed anzi è vero il contrario, che il nostro bilancio alla fine dell’anno non sia in pareggio. Contraiamo il debito (iscrivendolo virtualmente nel nostro stato patrimoniale) e durante l’anno paghiamo le nostre rate, comprensive di quota capitale e interessi, modulando le ulteriori spese al fine di onorare tutti i nostri impegni. Quindi, abbiamo debiti ma conseguiamo il pareggio del nostro bilancio. Stesso concetto può essere applicato anche agli enti locali, che contraggono mutui per realizzare opere pubbliche e che riportano in bilancio l’entrata relativa al mutuo, la corrispondente spesa relativa all’opera pubblica e, di anno in anno, le somme necessarie per pervenire al rimborso del prestito.

Quello, quindi, che viene indicato come “indebitamento netto” e comunemente chiamato deficit, si sostanzia in realtà nel disavanzo di amministrazione, cioè, come sopra anticipato, nella differenza tra entrate “accertate” e spese “impegnate”. Come se noi, quindi, ci accorgessimo al termine dell’anno, a prescindere dal fatto che abbiamo o non abbiamo contratto “debiti”, che non abbiamo maturato il diritto ad avere entrate per un importo pari alle spese che ci siamo impegnati a sostenere. È  chiaro che, alla fin fine, se non abbiamo pagati tutti i nostri impegni, qualcuno ci avrà fatto pur credito, ma ciò non inficia in alcun modo il concetto generale: si possono avere debiti, e si possono fare investimenti, e contestualmente si può avere un bilancio in pareggio.

Il disavanzo di amministrazione di un ente pubblico può essere finanziato con modalità diverse a seconda se riguardi un ente locale o lo Stato. L’ente locale non può, per disposizione di legge, seppure comunemente elusa, contrarre prestiti per finanziare spese correnti. Conseguentemente, il disavanzo emergente dal conto consuntivo, deve essere ordinariamente finanziato mediante maggiori entrate o minori spese. Lo Stato sovrano può, invece, aggiungere alla somma dei titoli in scadenza nell’anno successivo, quella corrispondente al deficit/disavanzo di amministrazione, facendo pertanto “ricorso al mercato” per finanziare anche lo squilibrio tra entrate correnti e spese correnti. Anche a tale riguardo, occorre fare una precisazione: il rispetto dei parametri europei (che prevedono un deficit massimo al 3% del PIL) viene documentato avendo riguardo all’”indebitamento netto delle PA”, come attestato dall’Istat, mentre l’effettiva quantità di denaro chiesta ai mercati mediante emissione di titoli di Stato viene traguardata avendo riguardo al “fabbisogno di cassa” emergente dal conto consolidato del settore statale e di quello pubblicato allargato. Entrambi i concetti vengono di seguito meglio specificati.

 

 

  • L’Indebitamento Netto (Disavanzo/Deficit) delle pubbliche amministrazioni

 

A differenza delle imprese private (in cui il bilancio viene redatto a consuntivo e solo per fini di gestione viene redatto un budget che non ha però valore giuridico-fiscale), un ente pubblico redige due bilanci aventi valore giuridico, il bilancio di previsione ed il conto consuntivo, entrambi redatti in termini di competenza e di cassa.

Il termine “competenza” non deve essere inteso come se riguardasse un’impresa, ma come l’obbligo di registrare, anche in bilancio, tutti i diritti e gli obblighi nati in quel preciso esercizio finanziario, a prescindere dalla loro manifestazione finanziaria, che può ben avvenire in esercizi successivi. Così, quando si ordina un lavoro, assumendo un preciso obbligo di pagare, si impegna, per competenza, il relativo capitolo di bilancio per l’importo corrispondente, a prescindere dal fatto che il lavoro, magari, sarà pagato nell’esercizio successivo. Analogamente, quando si acquisisce il formale diritto a riscuotere una certa entrata, la stessa viene registrata come “accertata”, sempre a prescindere dal fatto che nel medesimo esercizio la somma corrispondente verrà poi riscossa.

 

Di tali diritti e di tali obblighi si fa una “previsione”, attraverso il bilancio, appunto, di previsione. Il bilancio di previsione ha, chiaramente, anche valenza autorizzativa, costituendo il limite invalicabile entro il quale può dispiegarsi la capacità di spesa di ministeri/assessorati, ecc.

Come si è detto, il bilancio di previsione, da approvarsi prima dell’inizio dell’anno solare/finanziario (salvi gli istituti dell’autorizzazione e della gestione provvisoria, in caso di ritardo nell’approvazione), viene quindi redatto, per tutti gli enti pubblici, in termini di competenza e di cassa, risolvendosi, però, la previsione di cassa, in un mero esercizio di stile, potendo essere modulata ad assoluto piacimento (tenuto conto che molti pagamenti possono essere eventualmente essere posposti).

Naturalmente, per quanto riguarda la competenza, è chiaro che nella maggior parte dei casi, le previsioni di spesa riproducono impegni che a legislazione e organizzazione vigente sono da considerarsi obbligatori e ricorrenti (personale già assunto e quindi difficilmente licenziabile), spese per sanità, istruzione e, comunque, spese non comprimibili se non a seguito di processi di ristrutturazione che non sono però nella comune agenda di un politico, per il quale la spesa pubblica costituisce anche un forte volano elettorale. Ne consegue che la parte relativa alle previsioni di spesa è soggetta, quasi sempre solo ad aggiustamenti nell’ammontare dei diversi stanziamenti e non alla riduzione della dotazione complessiva. Emergerà, quindi, la necessità di pareggiare le spese, prevedendo il diritto a riscuotere pari entrare. Al riguardo, lo Stato ha la possibilità, ex art. 23 Costituzione, di imporre nuovi tributi, mentre gli enti locali possono unicamente ricevere la parte di quei tributi loro riservata (modulando le aliquote, come nel caso dell’IMU), ricevere trasferimenti dallo Stato o dalle regioni (vincolati e non) ma possono, ovviamente, aumentare tariffe e istituire nuove fonti di entrata (non tributarie, vista la riserva di legge), come, per esempio, l’installazione di autovelox, la concessione a pagamento di spazi pubblici, ecc. Mentre però alcune entrate possono essere quantificate con una buona approssimazione (come nel caso dei tributi sulle proprietà immobiliari), altre sono soggette ad una forte approssimazione, in termini sia di previsione sia di realizzazione.

Terminata la fase di previsione, si entra nella fase di gestione, in cui nel bilancio vengono iscritti gli impegni di spesa (a cui corrispondono le obbligazioni assunte verso i terzi, dipendenti, forniture, ecc.) e gli accertamenti di entrate. Come è stato anticipato, gli accertamenti dovrebbero corrispondere al diritto giuridico di riscuotere un’entrata e non alla semplice aspettativa di riscuoterla. Così, per esempio, se si prevede (in bilancio) di incassare un milione di euro per sanzioni autovelox, per un tributo sulle automobili o sulle proprietà immobiliare, le rispettive entrate potranno essere ritenute accertate solo allorquando i debitori saranno identificati mediante ruoli tributari o mediante la notifica dei verbali della sanzione autovelox. Si può subito intuire come non sia affatto detto che il diritto di riscuotere un’entrata si sostanzi sempre nell’effettiva sua riscossione. Il contribuente, infatti, può presentare ricorso alla pretesa impositiva, può far crollare la base imponibile per sottrarsi all’imposizione (si pensi al caso del tributo sulle autovetture di lusso o sulle imbarcazioni), anche successivamente alla legittima sua iscrizione nei ruoli tributari. Sia per norma di legge, sia per prudenza contabile, le spese previste dovrebbero essere impegnate (con l’assunzione dell’obbligazione di pagare) solo avendo riguardo al trend degli accertamenti delle entrate.

Per quanto sopra, sia lo Stato sia gli enti locali, debbono provvedere, al più tardi entro il mese di ottobre, all’assestamento di bilancio, consistente nella quantificazione (anche a seguito dell’intervenuta approvazione del consuntivo dell’anno precedente) delle maggiori/minori entrate accertate (ed anche alla quantificazione di eventuali maggiori spese da autorizzare) e al conseguente adeguamento dei capitoli di spesa. A seguito di tale assestamento, si avranno le previsioni definitive di bilancio.

 

Terminato l’esercizio finanziario, si opera la sommatoria algebrica di entrate accertate e spese impegnate e si ha il risultato di amministrazione (nel bilancio dello Stato, anche ai fini del il rispetto dei parametri europei, denominato “indebitamento netto”). Quindi (tralasciando la cassa iniziale) se vengono impegnate spese per 100 milioni di euro e vengono accertate entrate per il medesimo importo, il risultato di quell’esercizio sarà di pareggio. Qualora gli impegni fossero 100 e le entrate 80, si avrebbe un disavanzo di amministrazione (un deficit/indebitamento netto per lo Stato) di 20 milioni, mentre qualora le entrate fossero 120 (sempre a fronte di 100 per impegni), si avrebbe un avanzo di amministrazione di 20 milioni di euro

Le entrate accertate ma non riscosse nell’anno di competenza, così come le spese impegnate e non pagate, si trasformeranno, rispettivamente, in residui attivi (crediti) e residui passivi (debiti); le entrate previste e non accertate vengono considerate minori entrate e le spese previste ma non impegnate vengono considerate economie di spesa. Il dato relativo alle entrate accertate e agli impegni di spesa si riferisce e sarà noto al termine dell’esercizio (al 31 dicembre), ma se ne avrà definitiva e ufficiale contezza solo dopo l’approvazione del conto consuntivo, quindi solo dopo qualche mese.

 

In molti commenti ai conti pubblici (e a dir la verità anche nelle statistiche ufficiali), si calcola spesso il deficit avendo riguardo al dato relativo alle previsioni definitive (che per la data in cui sono effettuate non sono altro che stime, seppure accurate), mentre, dal punto di vista contabile, dovrebbe invece farsi riguardo al dato indicato nel conto consuntivo (che è dato certo, riferendosi al 31 dicembre).

Come è stato detto, ai fini del rispetto dei parametri europei, si tiene conto dell’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche (Stato ed altre amministrazioni centrali, enti locali, enti di previdenza), come emergente e come calcolato dall’Istat esaminando il conto economico sulla base dei criteri della competenza economica definiti dalle regole del SEC95 ed escludendo per motivi di omogeneità la “riscossione dei crediti” e “l’acquisizione di attività finanziarie”. A tale dato viene aggiunto, ai fini del rispetto dei parametri europei, il saldo relativo ai contratti derivati (swap e forward-rate agreement).

Aggiungendo al dato dell’indebitamento netto il saldo relativo alla riscossione di crediti e all’acquisto di attività finanziaria, si avrà il “saldo netto da finanziare” sotto il profilo economico.

 


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